І.В. Баранова - кандидат екон. наук, доцент кафедри фінансів і кредиту СІФБД
Як відомо, аналіз є функцією управління, і саме результати аналітичних досліджень дозволяють розробити мотивоване, обгрунтоване і оптимальне управлінське рішення. Зміст економічного аналізу, в тому числі застосовуються методики, обумовлені інтересами власників, суб'єктів аналізу, і наявністю вихідної інформації. Разом з тим можливість застосування різних аналітичних процедур залежить від самого об'єкта управління, так як галузеві особливості та організаційно-правова форма підприємства накладають певний відбиток на економічні показники, наприклад, розподіл і використання прибутку організації (підприємства).
Розглянемо цю проблему стосовно до державних підприємств.
Вивчення економічної літератури дозволяє виділити наступні критерії віднесення підприємств до державних:
- взаємозв'язок з державним бюджетом (дохід держпідприємства повинен повністю або частково надходити до державної скарбниці) [1];
- державний контроль за діяльністю підприємства [2];
- юридична автономія [3].
Найбільш повна характеристика державного підприємства дана Європейським центром державного підприємництва: «Державним є всяке здійснює свою діяльність підприємство, на яке державна влада можуть надавати прямий або опосередкований вплив внаслідок того, що дане підприємство знаходиться у власності держави, або держава бере участь в його капіталі, або внаслідок правил, на підставі яких воно управляється »[4].
Як показує західна і вітчизняна практика, суб'єкти державного підприємництва розрізняються між собою за механізмом господарювання, утворюючи різноманітні форми.
У Російській Федерації відповідно до Цивільного кодексу (ЦК) РФ створюються і діють державні унітарні підприємства:
- засновані на праві господарського відання (федеральні державні підприємства і державні підприємства суб'єктів РФ, муніципальні підприємства);
- засновані на праві оперативного управління (федеральні казенні підприємства, казенні підприємства суб'єктів РФ, муніципальні казенні підприємства).
Державні і муніципальні підприємства є особливий різновид комерційних організацій. Специфіка цих суб'єктів цивільного права полягає в тому, що їх майно перебуває, відповідно, в державній або муніципальній власності і належить такому підприємству на праві господарського відання або оперативного управління. Тому їх можна класифікувати як єдиний вид комерційних юридичних осіб, які мають не право власності на належне їм майно, а вторинне речове право.
Державні і муніципальні підприємства є унітарними, а їх майно неподільне і не може бути розподілено за депозитними вкладами. Таким чином, державне (муніципальне) підприємство - це юридична особа, засноване державою або органом місцевого самоврядування в підприємницьких цілях або в цілях випуску особливо значущих товарів (виконання робіт або надання послуг), майно якого перебуває в державній (муніципальної) власності.
Згідно з Постановою Уряду РФ від 6.12.99 р № 1348 «Про федеральних державних унітарних підприємствах, заснованих на праві господарського відання», прийнятому відповідно до Концепції управління державним майном і приватизації в Російській Федерації, збереження підприємств у формі унітарних, заснованих на праві господарського ведення, допускається у випадках, встановлених Урядом РФ. Це, зокрема, випадки використання майна, приватизація якого заборонена, в тому числі майна, необхідного для забезпечення національної безпеки, функціонування повітряного і водного транспорту, реалізації інших стратегічних інтересів РФ; здійснення діяльності, спрямованої на вирішення соціальних завдань, включаючи реалізацію певних товарів і послуг за мінімальними цінами, а також на організацію та проведення закупівельних і товарних інтервенцій з метою забезпечення продовольчої безпеки держави; виробництва окремих видів продукції, які вилучені з цивільного обороту або застосування яких в цивільному обороті обмежена; і т.д.
В даний час Уряд РФ реалізує політику, спрямовану на скорочення кількості державних унітарних підприємств, заснованих на праві господарського відання. Значну їх частину планується реорганізувати, ліквідувати або продати як майнові комплекси або використовувати для створення на базі закріпленого за ними майна федеральних казенних підприємств. Причина такого ставлення до носіїв права господарського відання бачиться в тому, що це речове право, на думку Уряду РФ, надає підприємству занадто широке коло правомочностей щодо володіння, користування і розпорядження майном власника - держави. У зв'язку з цим державі дуже складно контролювати тисячі існуючих сьогодні унітарних підприємств, багато з яких зловживають своєю самостійністю, а можливості втручання державних органів в діяльність унітарних підприємств (їх керівників) обмежені.
Певна логіка в такому підході, звичайно, є. Але чи вирішить проблему управління і збереження державної власності заміна унітарних підприємств, заснованих на праві господарського відання, казенними? Формально можливості держави з контролю за діями керівників підприємств в цьому випадку дійсно зростуть. Але оскільки одночасно збільшиться і кількість підлягають контролю господарських операцій, які доведеться контролювати, то реальний контроль, швидше за все, ще послабшає. Крім того, зростання кількості казенних підприємств призведе до збільшення обсягів субсидіарної відповідальності держави за їх боргами.
Правове становище унітарного підприємства, заснованого на праві оперативного управління (федерального казенного підприємства), дуже специфічне. З одного боку, казенне підприємство створюється для виробництва продукції (виконання робіт, надання послуг) і, отже, здійснює комерційну діяльність. З іншого боку, воно може вести господарську діяльність за рахунок бюджетних коштів, виділених федеральної скарбницею * . Таким чином, в частині правоздатності казенне підприємство займає проміжне положення між комерційною та некомерційної організаціями, тобто така юридична особа може бути умовно охарактеризовано як підприємницьке установа.
Російська Федерація несе субсидіарну відповідальність за зобов'язаннями казенного підприємства при недостатності його майна (п. 5 ст. 115 ЦК України). Стало бути, держава приймає на себе ризики, пов'язані з діяльністю казенних підприємств, до того ж відповідає за його боргами всім своїм майном, на яке може бути звернено стягнення.
Концепція управління державним майном і приватизації в Російській Федерації поклала початок реформі майнових відносин, яка привела до різкого зменшення кількості державних підприємств і зниження їх ролі в національній економіці.
Як показують дані табл. 1, кількість державних підприємств на 1 січня 2005 р склало 159,2 тис., Що в 2 рази менше показника на 1 січня 1996 р Частка державних підприємств в загальній кількості підприємств і організацій РФ при цьому знизилася вчетверо.
Таблиця 1
Динаміка розподілу підприємств і організацій РФ за формами власності в 1996-2005 рр. (на 1 січня) *
* Дані табл. 1, 2 розраховані по: Росія в цифрах. 2005: Додати короткий. стат. зб. / Росстат. М., 2005. 477 с.
Скорочення кількості державних і муніципальних підприємств викликало скорочення чисельності працюючих на підприємствах зазначених форм власності (табл. 2). Частка осіб, зайнятих на державних і муніципальних підприємствах, знизилася з 42,1% у 1995 р до 36% в 2004 р
Таблиця 2
Зміна чисельності осіб, зайнятих в економіці Росії в 1995-2004 рр., За формами власності організацій
Аналогічні тенденції відбуваються і в промисловості.
Кількість державних підприємств скоротилася з 4,8 тис. В 2000 р до 4,1 тис. У 2004 р при зменшенні чисельності персоналу з 1791 тис. Чол. до 1465 тис. чол. (Табл. 3).
Таблиця 3
Динаміка основних показників організацій промисловості РФ в 2000-2004 рр. *
* Табл. 3, 4 розраховані по: Промисловість Росії. 2005: Додати Стат зб. / Росстат. М., 2006. 460 с.
Зростання обсягу промислової продукції державних підприємств в 1,9 рази з 2000 по 2004 р пояснюється впливом інфляційної складової. Фактично відбувається зниження частки промислової продукції державних підприємств в загальному обсязі промислової продукції - з 8,2% в 2000 р до 6,7% в 2004 р (табл. 4).
Таблиця 4
Зміна структури промислового виробництва РФ за формами власності в 1995-2004 рр.,% Від загального обсягу (кількості)
Слід зазначити нерівномірний розподіл обсягу промислової продукції і чисельності промислово-виробничого персоналу державних підприємств по федеральних округах і суб'єктам РФ. Так, в цілому по країні чисельність виробничого персоналу державних підприємств в загальній кількості зайнятих в промисловості РФ в 2004 р склала 12,2%, тоді як в Сибірському федеральному окрузі - 14,2%, в Новосибірській області - 25,2% (табл . 5).
Таблиця 5
Розподіл обсягів промислової продукції та чисельності промислово-виробничого персоналу за формами власності підприємств в Сибірському федеральному окрузі в 2004 р,%
Виявлені зміни ролі держпідприємств в національній економіці пояснюються процесами приватизації. Динаміка приватизації державних підприємств наростаючим підсумком з 1998 р по способам приватизації (розрахована по: Російський статистичний щорічник. 2005 / Держкомстат РФ. М., 2006) представлена на малюнку.
Динаміка приватизації унітарних підприємств в 1998-2004 рр. (наростаючим підсумком)
Як показує досвід країн СНД, швидкоплинна ліквідація державного сектора, його безмежна приватизація може мати згубні наслідки. Помітна частина вчених-економістів постсоціалістичних країн виступає за збереження державного сектора економіки в ринковому середовищі, принаймні, на найближчий період. На жаль, проблеми ефективного управління державним майном в умовах якісно зміненої економічної та соціально-політичної середовища приділяється явно недостатня увага [5].
Актуальність проблеми підвищення ефективності управління в державному секторі обумовлена особливою значущістю функцій соціального обслуговування населення та зростанням фінансових ресурсів, що спрямовуються на його розвиток. Управління може вважатися ефективним, якщо державний сектор економіки, використовуючи бюджетні кошти, прагне до досягнення поставленої мети. Однак цілі, заявлені в Програмі соціально-економічного розвитку Російської Федерації на 2006-2008 рр., Не мають кількісного виміру. У зв'язку з цим необхідно вирішити:
- що вважати об'єктом управління в державному секторі економіки (виробництво послуг або споживання фінансових ресурсів з бюджету);
- які цільові установки повинні бути визначені і які результати отримані в процесі управління державною власністю в цілому та державними підприємствами, зокрема.
Найбільш поширене трактування управління власністю в економічній літературі пов'язана з підвищенням її прибутковості. Вважаємо, що в умовах проведеної в РФ бюджетної реформи, переходу на програмно-цільовий метод планування, на управління результатами, управління держвласністю в цілому і держпідприємствами зокрема має бути орієнтоване на підвищення результативності та ефективності державного управління. Але тут постає інша проблема - відсутність стосовно російських умов системи показників і методики оцінки результативності та ефективності державного управління.
Так як держсектор включає в себе різного роду підприємства, що виробляють товари, які надають послуги, то держава є одночасно і політичну систему в вигляді апарату влади, і суб'єкт економічної діяльності. Отже, мета функціонування державної власності носить двоїстий характер і проявляється на двох рівнях
На макрорівні - сприяння здійсненню державою конституційних функцій і задоволення життєво важливих потреб суспільства. Тут на перший план виходить завдання максимізації ефективності національної економіки в цілому, а не досягнення рентабельності окремого господарського об'єкта.
На мікрорівні - максимізація комерційної ефективності використання об'єктів держвласності: державних, муніципальних і казенних підприємств.
До числа загальних показників ефективності діяльності держпідприємств слід відносити кількість вироблених товарів (робіт, послуг), виручку від продажів, чистий прибуток, собівартість, рівень трудових і матеріальних витрат на одиницю продукції, оборотність коштів, рентабельність та ін.
Що стосується розподілу сфер відповідальності за досягнення результатів між адміністративними рівнями державного сектору, то завдання державних підприємств обмежуються досягненням кількісних результатів, а повноваження уряду пов'язані із забезпеченням соціального ефекту. І тільки діяльність міністерств пов'язує ці результати і повноваження між собою.
Можливості ефективної реалізації прав держави з управління та розпорядження державними підприємствами в даний час обмежені в силу цілого ряду принципових проблем:
1) з огляду на численність розв'язуваних державою завдань, а також різноманітності функцій по відношенню до підприємств держсектора держава відчуває об'єктивні труднощі при проведенні послідовної політики щодо держпідприємств;
2) державні підприємства в своїй діяльності повинні поєднувати рішення підприємницьких завдань із задоволенням певних суспільних потреб (потреб), і тут є об'єктивна суперечність;
3) об'єктивно існуючий конфлікт між підприємницькими та громадськими інтересами в ході діяльності державних підприємств ускладнює оцінку якості менеджменту: вкрай складно визначити, є незадовільний фінансовий стан держпідприємства наслідком необхідності дотримання громадських інтересів або низької кваліфікації менеджерів, а може бути, результатом неефективних рішень чиновників;
4) підпорядкування діяльності держпідприємств задоволенню певних суспільних потреб не дозволяє звести оцінку ефективності їх функціонування виключно до величини одержуваних державою прямих доходів у вигляді дивідендів або частки прибутку; необхідно розглянути мультиплікативний ефект для національної економіки в цілому, обчислити який вельми непросто.
Таким чином, визначення ефективності діяльності державних підприємств в ринковій економіці має свою специфіку. Економічна ефективність проявляється у формі прибутку, однак держпідприємства можуть бути і збитковими, низькоприбутковими, але в силу своєї ролі в системі суспільного виробництва і високої соціальної значимості вважатися суспільством (державою) об'єктивно необхідними і в цьому сенсі ефективними.
Система управління підприємствами потребує розробки адекватних методів та інструментів управління, ретельно підготовлених власником - державою. Власник майна в даний час визначає порядок встановлення та затвердження показників планів (програм) фінансово-господарської діяльності державного унітарного підприємства; стверджує показники економічної ефективності і контролює їх виконання; стверджує бухгалтерську звітність. Сказане вище також підтверджує необхідність створення системи аналітичного забезпечення процесу управління держпідприємствами. Вважаємо, що одним з інструментів управління повинен стати аудит ефективності.
Аудит ефективності державної власності дозволяє проаналізувати ступінь корисної віддачі майна, що перебуває у державній власності, і визначити потенційні можливості його більш раціонального використання, оцінити ефективність управлінської діяльності на держпідприємствах, вплив конкретного результату на діяльність держпідприємства в цілому і якість його роботи. Таким чином, аудит ефективності дозволяє власнику (держава) визначити раціональність використання належної йому власності, і виробити необхідні управлінські рішення щодо оптимізації її використання.
Примітки
1. Аткінсон Б., Стігліц Дж. Лекції з економічної теорії державного сектора. М .: Аспект-Прогрес, 1995. 354 с.
2. Ахмадеева М.М., Вітчукова Е.А. Управління державними унітарними підприємствами. Йошкар-Ола: МарГТУ, 2004. 223 с.
3. Еволюція державного підприємництва в умовах єдиного ринку / Под ред. І.В. Клиновий. М .: Суспільство і економіка, 1997. 245 с.
4. Держава в ринковій економіці. Введення в ринкову економіку: Учеб. посібник / За. ред. А. Лівшиця, А. Нікуліна М .: Вища. шк., 1994. 289 с.
5. Державний сектор економіки [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://sre.mnogosmenka.ru/sre0151/sre0160.htm/ .
6. Основи впровадження методів бюджетування, орієнтованого на результат, в умовах казначейської системи виконання бюджету / А.С. Бараховскій, А.В. Бусарова, Е.С. Ваксові і ін .; Центр дослідні. бюджет. відносин. М .: УРСС, 2004. 261 с.
7. Підвищення ефективності бюджетного фінансування державних установ і управління державними унітарними підприємствами / С. Баткібеков, Л. Гребешкова, І. Дежина і ін .; Консорціум з питань прикладних економічних досліджень. М .: Ін-т економіки перехід. періоду; Робочий центр екон. реформ, 2003. 539 с.
8. Радіонова В.Г. Управління в державному секторі економіки: Учеб. посібник. М .: МГТУ ім. Н.е. Баумана, 2001. 54 с.
[*] - Див .: Указ Президента РФ «Про раптову реформу державних підприємств» від 23.05.94 р № 1003; постанови Уряду РФ «Про затвердження Типового статуту казенного заводу (казенної фабрики, казенного господарства), створеного на базі ліквідованого федерального державного підприємства» від 12.08.94 р № 908; «Про порядок планування та фінансування діяльності казенних заводів (казенних фабрик, казенних господарств)» від 06.10.94 р № 1138.
Але чи вирішить проблему управління і збереження державної власності заміна унітарних підприємств, заснованих на праві господарського відання, казенними?
