Регулювання природних монополій в Казахстані
Шаймерден Чіканаев
Партнер Юридичної фірми
GRATA
Інформація має оглядовий характер і не є
юридичною консультацією. На підставі цієї інформації
не слід здійснювати будь-які дії
в конкретній ситуації без належної
юридичної консультації
Значення так званих природних монополій в Казахстані підтверджується тим, що такі великі казахстанські корпоративні імперії як Казахстанська компанія з управління електричними мережами (KEGOC) (національний оператор електромережі), КазТрансОйл (національний транспортер нафти в Казахстані, на який припадає 80% всієї транспортується в країні нафти ) і Національна компанія «Казахстан Темір Жоли» (національна залізнична компанія Казахстану), офіційно підлягають регулюванню у сфері природних монополій. Таким чином, розвиток в сфері регулювання природних монополій в Казахстані може розглядатися в якості важливого прецеденту з питань регулятивних реформ в країнах з ринковою економікою.
У разі успіху зазначені ініціативи сприятимуть збільшенню фінансової та інвестиційної привабливості багатьох інвестиційних проектів в Казахстані.
Нижче пропонуємо до уваги потенційних іноземних інвесторів і кредиторів короткий огляд чинної правової бази природних монополій в Казахстані, зокрема опис чинного тарифного регулювання.
Визначення природної монополії в Казахстані
Загальне визначення передбачено пунктом 15 статті 3 Закону Республіки Казахстан «Про природні монополії і регульованих ринках» № 272-I від 9 липня 1998 (далі - «Закон»), згідно з якою: «природна монополія означає стан ринку послуг (товарів, робіт), при якому створення конкурентних умов для задоволення попиту на певний вид послуг (товарів, робіт) неможливо або економічно недоцільно в силу технологічних особливостей виробництва і надання даного виду послуг (товарів, робіт) ».
Згідно зі статтею 1 Закону його цілями є: (i) визначення правових основ державного регулювання і контролю діяльності в сферах природних монополій, і (ii) досягнення балансу інтересів споживачів і суб'єктів природної монополії. Іншими словами, метою Закону є не тільки регулювання природних монополій в інтересах держави, а й посередництво між конкуруючими інтересами всіх зацікавлених сторін, в тому числі між самими суб'єктами природних монополій, які не розглядаються як істотно відмінні менш важливі, ніж інтереси будь-яких інших приватних осіб .
Відповідно до Закону індивідуальні підприємці і юридичні особи, які здійснюють діяльність в певних перерахованих сферах, які визнаються «природними монополіями», розглядаються в якості так званих «суб'єктів природних монополій», які надають «регульовані послуги (товари, роботи)».
Такі сфери включають:
1) транспортування нафти, нафтопродуктів магістральними трубопроводами;
2) зберігання та транспортування товарного газу по магістральних газопроводах і (або) газорозподільним системам, експлуатації газопроводів, експлуатація газорозподільних систем;
3) передача та / або розподіл електричної енергії;
4) виробництво, передача, розподіл і / або постачання теплової енергії;
5) технічна диспетчеризація відпустки в мережу електричної енергії;
6) послуги з організації балансування виробництва-споживання електричної енергії;
7) експлуатація магістральних залізничних мереж;
8) послуги залізничних колій за договорами концесії;
9) під'їзних шляхів;
10) послуги аеронавігації;
11) послуги портів та аеропортів;
12) надання послуг телекомунікацій за умови відсутності конкурентного оператора зв'язку через технологічну неможливість або економічну недоцільність, за винятком універсальних послуг телекомунікацій;
13) надання в майновий найм (оренду) або користування та інших основних засобів, технологічно пов'язаних з приєднанням мереж телекомунікацій до мережі телекомунікацій загального користування (крупного оператора телекомунікаційних послуг);
14) експлуатація систем водопостачання та водовідведення;
15) універсальні послуги поштового зв'язку.
Режим регулювання, передбачений Законом, включає дві основні складові: (1) регулювання як таке, і (2) нагляд і контроль у формі попереднього узгодження певних дій суб'єктів природних монополій.
форми регулювання
Положення, що відображають загальний підхід до регулювання, передбачаються, зокрема в статтях 5, 6, 7 Закону ( «Обмеження діяльності суб'єктів природних монополій», «Права суб'єкта природної монополії» та «Обов'язки суб'єкта природної монополії»), які по суті є вимогами:
ü надавати рівні умови споживачам регульованих послуг (товарів, робіт), вироблених в умовах природних монополій (крім випадків надання пільг та переваг певним категоріям споживачів, відповідно до законодавства);
ü забезпечувати обслуговування споживачів відповідно до вимог до якості, з урахуванням цін, встановлених регулюючим органом, що здійснює контроль за діяльністю суб'єктів природних монополій;
ü застосовувати ефективні методи та технології виробництва;
ü направляти в регулюючий орган, який здійснює контроль за діяльністю суб'єктів природних монополій, інформацію про свою діяльність.
Державне регулювання суб'єктів природних монополій відповідно до законом здійснюється за допомогою:
1) затвердження тарифу (ціни, ставки збору) або його граничного рівня, в тому числі із застосуванням методу порівняльного аналізу, диференційованого та інвестиційного тарифів (цін, ставок збору);
2) затвердження тарифної кошторису;
3) затвердження тимчасового понижуючого коефіцієнта;
4) затвердження особливого порядку формування витрат;
5) затвердження порядку ведення окремого обліку доходів, витрат і задіяних активів за кожним видом регульованих послуг (товарів, робіт) і в цілому по іншої діяльності;
6) узгодження облікової політики;
7) затвердження тимчасового компенсуючого тарифу.
форми контролю
На суб'єктів природних монополій накладаються особливі обмеження і додаткові обов'язки, наприклад, суб'єктам природних монополій забороняється (з урахуванням деяких винятків, передбачених статтею 5 Закону), крім іншого:
ü надавати послуги і здійснювати іншу діяльність, що не відноситься до сфер природних монополій;
ü мати на праві власності майно, не пов'язане з виробництвом і наданням регульованих послуг (товарів, робіт);
ü володіти акціями (частками участі) або іншим чином брати участь в діяльності комерційних організацій;
ü стягувати за регульовані послуги (товари, роботи) плату, що перевищує встановлений розмір;
ü стягувати додаткову плату або іншим чином нав'язувати додаткові зобов'язання, які не стосуються предмета послуг, що надаються;
ü допускати перевищення коштів, передбачених статтями тарифної кошторису, затвердженого уповноваженим органом, більш ніж на п'ять відсотків, за винятком регіональної електромережної компанії, випадків збільшення витрат на використовувані стратегічні товари, а також надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру;
ü включати в тарифи (ціни, ставки зборів) або їх кількість особового складу на регульовані послуги (товари, роботи) витрати, не пов'язані з їх наданням;
ü допускати нецільове використання коштів, передбачених у інвестиційних програмах (проектах), затверджених в установленому порядку;
ü визнавати комерційною таємницею інформацію: (i) що міститься в тарифній кошторисі; (Ii) про витрати на придбання та установку приладів обліку регульованих комунальних послуг та механізм справляння плати, придбання та встановлення приладів обліку регульованих комунальних послуг; (Iii) про надані регульованих комунальні послуги (товари, роботи).
Слід зазначити, що з метою гнучкого регулювання малопотужних підприємств Закон передбачає спрощений порядок для так званого «суб'єкта природної монополії малої потужності», яким вважається суб'єкт природної монополії, який надає, наприклад, послуги з виробництва, передачі, розподілу та / або постачання теплової енергії від опалювальних котелень із загальною встановленою потужністю до двадцяти Гкал / год включно.
І нарешті, варто відзначити, що діяльність природних монополій в Казахстані регулюється жорсткими правилами, і, наприклад, суб'єкти природних монополій повинні отримати згоду регулюючих органів на вчинення певних типів угод, зокрема, реалізація, здавання під найм або інше відчуження майна суб'єкта природної монополії, призначеного для виробництва і надання регульованих послуг (товарів, робіт), якщо балансова вартість такого майна, що відчужується перевищує 0,05 відсотка від балансової вартості в ех активів суб'єкта природної монополії на початок поточного року. Для узгодження таких угод, суб'єкт природної монополії має подати клопотання в АРЕМ і надати останньому необхідну інформацію (перелік якої визначається АРЕМ) про передбачувану операцію. Регулюючий орган може відхилити клопотання, якщо вирішить, що угода негативно позначиться на інтересах споживачів або конкурентному розвитку ринку, в цьому випадку заявник може звернутися до суду. Аналогічно, повідомлення АРЕМ необхідно, наприклад, в разі будь-якого придбання третіми особами акцій суб'єкта природної монополії, що наділяють їх більш ніж десятьма відсотками голосів у статутному капіталі такого суб'єкта.
тарифне регулювання
Основні принципи і особливості тарифоутворення
Відповідно до Закону, основний принцип тарифоутворення передбачає, що тарифи або їх кількість особового складу на регульовані послуги (товари, роботи) суб'єкта природної монополії, які затверджуються уповноваженими органами, повинні бути не нижче вартості витрат, необхідних для надання регульованих послуг (виробництва товарів, робіт), і враховувати можливість отримання прибутку, що забезпечує ефективне функціонування суб'єкта природної монополії.
Тарифи в Казахстані зазвичай розробляються на підставі витратного методу, згідно з яким стандартна націнка додається до собівартості продукту.
Правова база
У Казахстані існуюча правова база державного тарифного регулювання складається з наступних основних правових актів:
1) Закон;
2) Галузеві закони;
3) Численні підзаконні акти (наприклад, Постанови Уряду Республіки Казахстан) і підзаконні акти, видані регулюючим органом (наприклад, Накази Голови АРЕМ).
Правова база діючої методології тарифоутворення в сфері природних монополій в Казахстані включає підзаконні акти, які визначають:
1) порядок визначення витрат, які приймаються до уваги при розрахунку цін (тарифів) на виробництво і надання послуг (товарів, робіт) суб'єктами природних монополій;
2) порядок закупівель суб'єктами природних монополій товарів, робіт і послуг, і пов'язані з цим витрати враховуються при затвердженні тарифів; і
3) порядок надання, розгляду і застосування цін (тарифів) на товари, роботи і послуги суб'єктів природних монополій.
типи тарифів
Відповідно до казахстанським законодавством, тарифи, які стягуються суб'єктом природної монополії, підлягають регулюванню. Таким чином, ціни на послуги (товари, роботи), що надаються суб'єктом природних монополій, ґрунтуються:
1) або на [стандартних] тарифах ( «Стандартний тариф»), що затверджуються на певний період часу, проте, як правило, короткий; або
2) на граничні рівні тарифів ( «Граничний тариф»), що затверджуються на тривалий період;
У певних випадках можуть також застосовуватися наступні види тарифів:
3) Інвестиційний тариф;
4) Диференційований тариф;
5) Тимчасовий компенсуючий тариф;
6) Тариф із застосуванням методу порівняльного аналізу (застосовується до тільки регіональним електромережним компаніям);
7) Спеціальний тариф за договором концесії,
застосовні в залежності від конкретного випадку.
Стандартний тариф
Саме поняття «тариф», згідно казахстанському законодавству, означає денежноевираженіе вартості регульованих послуг (товарів, робіт) суб'єкта природної монополії, затверджене уповноваженим органом. Таким чином, суб'єкти природних монополій зобов'язані надавати послуги (товари, роботи) з урахуванням тарифів (цін, ставок зборів), затверджених уповноваженим органом (тобто АРЕМ або МИР, в залежності від обставин, «Регулюючий орган»).
Для застосування стандартного тарифу суб'єкт природної монополії повинен пройти досить тривалу, не прозоро і бюрократичну процедуру (див. Додаток 1 нижче, передбачає короткий огляд основних дій, які необхідно пройти).
Перегляд існуючого або введення нового тарифу може бути ініційований як самим суб'єктом природної монополії, так і відповідним Регулюючим органом відповідно до порядку, передбаченого наказом АРЕМ 215 - ОД.
Додаток 1
Граничний рівень тарифу
Якщо інвестиційні зобов'язання суб'єкта природної монополії не можуть бути виконані за рахунок реалізації на основі короткострокового стандартного тарифу, і для того, щоб мати можливість залучати довгострокові інвестиції з державної політики «тариф в обмін на інвестиції», компанія може використовувати так званий граничний рівень тарифу, певний як граничний рівень тарифу (ціни, ставки), що затверджується на середньостроковий (від 1 до 5 років) і довгостроковий (понад 5 років) період. Після того, як граничний рівень тарифу затверджений Регулюючим органом, суб'єкт природної монополії має право встановити свій тариф для реалізації своїх регульованих послуг (товарів, робіт) на підставі договору з контрагентом, проте даний тариф не повинен в будь-якому випадку перевищувати затверджений регульований граничний рівень тарифу на відповідний рік.
Порядок затвердження граничного рівня тарифу майже такий же, як і порядок, який можна застосовувати до стандартного тарифу, описаний вище.
інвестиційний тариф
Особливістю казахстанського законодавства про природні монополії є те, що Регулюючий орган для новостворюваних об'єктів може встановлювати спеціальний тариф, або його граничний рівень на регульовані послуги, але тільки для одного конкретного інвестиційного проекту, і такий тариф діє до повної окупності інвестицій.
Необхідними умовами для застосування інвестиційного тарифу є модернізація існуючих і / або створення нових активів.
диференційований тариф
Відповідно до пунктом 12-2 статті 3 Закону, диференційований тариф означає тариф на регульовані послуги суб'єкта природної монополії, затверджений уповноваженим органом диференційовано по групах споживачів і / або обсягами споживання. На сьогоднішній момент диференційовані тарифи були введені відносно електроенергії (диференціація залежить від тимчасових зон і споживання), водопостачання (диференціація залежить від груп споживачів, споживання і наявності приладу обліку) і теплопостачання (диференціація залежить від наявності приладу обліку).
Тимчасовий компенсуючий тариф
У разі, коли суб'єкт природної монополії завдає збитків споживачу за допомогою незаконного завищення тарифів (цін, ставок зборів) або їх граничних рівнів і / або шляхом включення в тариф (ціну, ставку) або його граничний рівень вартості фактично невиконаних робіт, нецільового використання коштів амортизаційних відрахувань, передбачених в тарифному бюджеті, відхилення виконання статей витрат більш ніж на п'ять відсотків від затверджених розмірів, уповноважений орган зобов'язаний прийняти рішення про затвердження тимчасового до мпенсірующего тарифу з метою компенсації збитків споживачів.
Тим часом, дохід, який використовується на виправдання рівня нових тарифів (цін, ставок зборів), зменшується на суму необґрунтовано отриманих доходів з урахуванням ставки рефінансування Національного Банку Республіки Казахстан, встановленої на дату прийняття рішення за вирахуванням сум вже відшкодованих суб'єктом природної монополії споживачам його регульованих послуг (товарів, робіт).
Тариф із застосуванням методу порівняльного аналізу
Кожна регіональна електромережева компанія (так звані «РЕК») в Казахстані отримує вигоду від спеціального тарифу, встановленого із застосуванням так званого методу порівняльного аналізу (тобто не описаного вище витратного методу, який застосовується більшістю природних монополій в Казахстані, а методу, заснованого на порівнянні ефективності діяльності регіональних електромережних компаній). Такий спеціальний тариф може бути затверджений Регулюючим органом на період не менше п'яти років з розбивкою по роках і підлягає коригуванню на щорічній основі з урахуванням ефективність її діяльності.
Перевагою такого методу в порівнянні з витратним методом є те, що суб'єкти природних монополій за допомогою цього методу можуть незалежно розподіляти і оптимізувати свої витрати в рамках встановленої тарифної виручки очевидно найбільш ефективним способом, і в той же час очікується, що кожна РЕК окремо буде покращувати свою продуктивність.
Спеціальний тариф за договором концесії
Зважаючи на недавнє і ще не випробуваного в дії закону «Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів Республіки Казахстан з питань впровадження нових видів державно-приватного партнерства та розширення сфер їх застосування» (№ 131-V, від 4 липня 2013 року), суб'єкти природних монополій в Казахстані, які уклали так звані договори концесії, можуть, мабуть, мати свої власні спеціальні тарифи, які будуть передбачатися договорами концесії. При цьому, очевидно, концесіонери в Казахстані, таким чином, в значній мірі звільнені від загальних тарифних обмежень зазначених вище (наприклад, якщо АРЕМ прийняв рішення про зниження тарифів стосовно до всіх інших суб'єктів природних монополій, концесіонер, який є суб'єктом природної монополії, буде захищений , поки діє договір концесії). Це не означає, однак, що концесіонери, які є суб'єктами природних монополій, не підлягають регулюванню з боку АРЕМ. АРЕМ вправі брати участь в затвердження техніко-економічних обгрунтувань, тендерної документації та проектів договорів концесії, включаючи будь-які поправки, пов'язані зі зміною тарифів, а також здійснювати контроль за виконанням договору концесії в частині дотримання тарифу, передбаченого в такому договорі концесії.
Принагідно зауважимо, що чинне законодавство дозволяє змінювати вже діючі тарифи в деяких випадках, як зазначено нижче.
Тимчасовий понижуючий коефіцієнт
З метою захисту інтересів споживачів і суб'єктів природних монополій в Казахстані, Регулюючий орган може встановити тимчасовий понижуючий коефіцієнт - величину, яка застосовується до тарифу (ціни, ставки збору). Затвердження тимчасового понижуючого коефіцієнта до тарифу здійснюється відповідно до правил в різних галузях діяльності природних монополій, затверджених уповноваженим органом, на прохання споживача, який надав обгрунтовують документи, за умови, що споживач сплатив 100% його / її поточних зобов'язань і не має кредиторської заборгованості. Тимчасовий понижуючий коефіцієнт набуває чинності в перший день місяця, протягом певного періоду часу, але не більше ніж один календарний рік, за винятком деяких випадків, передбачених в правилах.
Зміна тарифу з огляду на змін в податковому законодавстві
За попереднім погодженням з Регулюючим органом суб'єкт природної монополії може підвищувати свій тариф для всіх його споживачів за умови обґрунтування відповідного збільшення, підтвердженого змінами в податковому законодавстві Республіки Казахстан, які вплинули на діяльність компанії.
Громадський характер процедури тарифного регулювання
Відкритий характер процесу формування тарифу в Казахстані підтверджується (i) участю незалежних експертів, громадських організацій та споживачів в процесі оцінки проектів тарифів, представлених природними монополіями, і (ii) публічними слуханнями, хоча будь-які точки зору, висловлені учасниками під час таких публічних слухань, мають лише рекомендаційний характер.
У Казахстані публічні слухання проходять у формі відкритих зборів регулюючого органу, а також передбачається, що відповідні повідомлення про час і місце таких публічних слухань будуть опублікована в засобах масової інформації та Інтернет-сайті суб'єкта природної монополії.
Учасниками публічних слухань зазвичай є Регулюючий орган (організатор), представники зацікавлених державних органів, споживачі та суб'єкти природних монополій. Як зазначалося вище, коментарі та пропозиції учасників не є обов'язковими для Регулюючого органу.
З метою забезпечення кращої інформованості та підготовленості учасників публічних слухань, Законом передбачається, що після публікації інформації про дату проведення публічних слухань суб'єкт природної монополії зобов'язаний надати на вимогу учасників публічних слухань проекти тарифних кошторисів, проекти тарифів на регульовані послуги або їх граничних рівнів, інформацію про причини підвищення тарифів на регульовані послуги або їх граничних рівнів з економічно обгрунтованими розрахунками.
Крім того, кожен суб'єкт природної монополії зобов'язаний щорічно звітувати про свою діяльність. Така звітність здійснюється у формі публічних слухань перед споживачами та іншими зацікавленими сторонами, але знову ж зауваження і пропозиції учасників таких слухань не є обов'язковими для Регулюючого органу і суб'єкта природної монополії.
Важливим є те, що казахстанським законодавством заборонено визнання комерційною таємницею інформації (i) що міститься в тарифній кошторисі, (ii) про витрати на придбання та установку приладів обліку регульованих комунальних послуг і про механізм справляння плати, і (iii) про надані регульованих комунальні послуги ( товарах, роботах).
Слід також зазначити, що існує встановлена законом обов'язок суб'єкта природної монополії з інформування споживачів про зміну тарифів (цін, ставок зборів) або їх граничних рівнів не пізніше, ніж за тридцять днів до введення в дію таких змін.
Нарешті, законодавство Казахстан передбачає обов'язок суб'єкта природної монополії публікувати звіт про результати перевірки та річну фінансову звітність в періодичних друкованих виданнях.
Наскільки нам відомо, вищевказані положення закону не працюють на практиці і часто ігноруються суб'єктами природних монополій.
Останні зміни в законодавстві
1) Наскільки нам відомо, на розгляді Парламенту Республіки Казахстан знаходиться проект закону «Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів Республіки Казахстан з питань природних монополій і регульованих ринків», який передбачає, крім інших нововведень, (i) виключення транспортування нафти і газу з метою експорту або транзиту з переліку регульованих послуг, і (ii) введення кваліфікаційних вимог до будь-якого кандидата, який бажає стати керівником суб'єкта природної монополії (наприклад, диплом про вищу освіту, досвід і т.д.).
2) Казахстан є членом Євразійського економічного союзу, а Євразійська економічна комісія застосовує політику в області конкуренції для забезпечення рівних конкурентних умов на товарних ринках Єдиного економічного простору. Вона також спрямована на гармонізацію і удосконалення законодавства кожної з трьох країн щодо політики в області конкуренції. Комісія виступає в якості регулюючого органу на єдиному ринку, а також відповідає за антимонопольні питання.
Міжнародне Угода про єдині принципи і правила регулювання діяльності суб'єктів природних монополій був укладений 9 грудня 2010 року між урядами Республіки Білорусь, Республіки Казахстан і Російської Федерації, згідно з яким для розширення переліку сфер, які повинні вважатися природними монополіями, але не є такими в жодній з держав- членів Союзу, необхідно попереднє рішення Комісії Союзу.
3) ухвалив Уряду Республіки Казахстан від 19 грудня 2014 року № 1360 затверджено «Програму по тарифній політиці в сферах природних монополій в Республіці Казахстан до 2020 року». Основні моменти такої Програми включають:
(I) Витратний метод, в даний час використовується більшістю суб'єктів природних монополій в усіх галузях промисловості для встановлення тарифів, необхідно замінити на довгостроковий Граничний тариф, який виявився ефективним для залучення довгострокових інвестицій в генеруючі компанії.
(Ii) Необхідно спростити відповідні правила щодо подачі заяви на затвердження тарифів, тарифних кошторисів і інвестиційних програм, оскільки в даний час вся процедура не є прозорою і носить бюрократичний характер.
(Iii) Нормативні обмеження щодо природних монополій (наприклад, заборона на надання нерегульованих послуг), повинні бути послаблені і суб'єкти природних монополій повинні бути не регульованих послуг мати можливість отримувати прибуток від заняття іншими непрофільними видами діяльності.
