- "Скажений принтер" набирає обертів
- Нестабільність законодавства б'є і по громадянах, і по бізнесу
- Від парламентської дискусії до мораторію на правку законів
- Цивільний та арбітражний процес, виконавче провадження
- банкрутство
- Податки і збори
- підприємницька діяльність
- Судоустрій, адвокатура, нотаріат, органи юстиції
- цивільне законодавство
- Кримінальне, кримінально-процесуальне, кримінально-виконавче законодавство
Кількість прийнятих парламентом законів рік від року зростає, і росіяни просто не встигають підлаштовуватися під нові "правила гри". А хаотична правка чинних кодексів ускладнює ведення бізнесу. Так, наприклад, правки в НК вносяться в середньому раз на два тижні, в КоАП - кожні десять днів. До таких висновків прийшли експерти Центру стратегічних розробок (ЦСР) Олексія Кудріна, які проаналізували зміни у федеральному законодавстві за останні два десятиліття. Боротися з нестабільністю регулювання вони пропонують різними способами: від "гуманного" вибудовування діалогу між фракціями при обговоренні ініціатив до "тотального" мораторію на правку діючих законів.
"Скажений принтер" набирає обертів
Дослідження охоплює період з 1 січня 1994 року по 31 липня 2016 року, за цей часовий відрізок в Росії прийняли 6700 федеральних законів (див. Діаграму), і лише 670 з них були базовими (тобто не передбачали зміну, скасування, призупинення або поширення дії інших законів). Згідно зі статистикою, кількість прийнятих парламентом ініціатив стабільно зростає майже у всіх галузях права, за винятком міжнародних відносин (в цій сфері намітився тренд на зменшення щорічно прийнятих актів). Так, якщо в 1994 році прийняли 80 законів, то в минулому році - вже 524. Пік законотворчої діяльності припав на 2014 рік - тоді Федеральне збори прийняли, а глава держави затвердив 558 законів. Станом на 1 серпня минулого року скасовано 594 закону, з них 122 - базові
Змін зазнали +1754 федеральних закону, 4693 залишилися незмінними (з них 74 - базові). Причому 4621 "новий" закон вносив зміни або доповнення до вже прийнятих актів, визнавав їх такими, що втратили силу або припиняв, про що прямо говорилося в їхніх назвах ( "Про внесення змін до окремих законодавчих актів РФ" або "Про внесення доповнення до Федерального закону" і так далі), в 31 законі такого вказівки там ні. Автори дослідження роблять висновок, що найчастіше зміни вносилися саме в "базове" законодавство, а не в "закони про зміну законів" або "одноразові" акти. Нижче ви можете побачити, як змінювалися базові закони з плином часу.
До 2002-2004 року російські законодавці в основному брали нові закони, а після цього і до сих пір частіше займаються правкою вже діючих. Дослідники пояснюють це тим, що формування законодавчої системи РФ проходило в два етапи. На першому відбувалося формування законодавчих норм, з паралельним встановленням їх взаємозв'язку, а на другому (після 2003-2004 років) почався розвиток системи законодавства. Це закономірний результат її взаємодії з економічної і соціальної системою та системою суспільства в цілому. "Для деяких галузей другий етап настає через рік-два після вступу в силу базових для відповідної галузі федеральних законів, кодексів", - вказують автори.
При цьому наголошується, що стабільність законодавства можна "виміряти" більше не по змінам "базових" законів, а по тому, як змінюються кодекси, які "є фундаментальними законами, які охоплюють найважливішу частину нормативного матеріалу певної галузі законодавства і безпосередньо регулюють певну сферу однорідних суспільних відносин ". Саме в них фіксуються стійкі, важливі і типові аспекти тієї чи іншої правової сфери, тому зміни кодексів - це своєрідний індикатор того, наскільки стабільна та галузь, яку вони регулюють.
У доповіді підкреслюється, що більшість російських кодексів піддаються виправленню частіше одного разу на рік. А деякі коректують майже щомісяця: наприклад, Кодекс про адміністративні правопорушення, Податковий, Земельний, Лісовий та Кримінально-процесуального кодексів. Винятком із загального правила є Митний кодекс Митного союзу. На 31 липня 2016 року період його стабільності становив 730 днів. Автори доповіді пов'язують це зі складністю процедури зміни міжнародного документа.
Причому, якщо в 2010 році частіше ніж раз на місяць змінювалися тільки КоАП і Податковий кодекс, то до 2016 року так само часто зміни вносилися в КПК, Земельного та Лісового кодексів, для інших "період стабільності" також зменшився. Наприклад, для АПК він знизився майже в два рази з 189 до 110 днів, для ЦПК - з 72 до 48 днів. Зараз КоАП змінюється в середньому кожні 10 днів, НК - кожні два тижні.
Дослідження виявило ще одну цікаву закономірність. На кількість прийнятих законів впливають два значимих політичних події в житті країни: парламентські і президентські вибори (в аналізованому періоді в Росії 12 разів проходили федеральні вибори - прим. Ред.). Так, нова "укомплектація" Держдуми провокує зростання числа законів, прийнятих в останній рік роботи палати попереднього скликання. А обрання глави держави, навпаки, "гальмує" прийняття нових законів в рік виборів. Якщо ж відбувається зміна президента, то через рік кількість прийнятих ініціатив досягає максимуму.
Нестабільність законодавства б'є і по громадянах, і по бізнесу
Підсумки дослідження винесли на обговорення експертів, яке пройшло 25 січня в Центрі стратегічних розробок. В обговоренні приймали участь правознавці і практикуючі юристи, а також представники бізнес-структур. Вони зійшлися на думці, що зростання нестабільності законодавства - негативна тенденція. По-перше, через часту зміну "правил гри" люди не в змозі відстежити, чи не порушують вони законодавчі вимоги. В результаті знижується готовність дотримуватися цих норм. По-друге, постійна правка законів обмежує можливості планування для бізнес-структур. Найбільші труднощі виникають, коли нові правила приймають під "завісу" календарного року - це вимагає оперативного перегляду вже затверджених бізнес-планів і бюджетів на наступний рік. Аналогічні проблеми спостерігаються, коли нові вимоги до звітності встановлюють напередодні здачі звітів: держорганам потрібен час на розробку нових форм звітності, через це вони іноді надходять до бізнесменів всього за пару тижнів до того, як їх уже потрібно здавати.
Експерти також зв'язали нестабільність правового регулювання з якістю законопроектів і швидкістю їх прийняття. Зараз якість затверджуються в Росії законів залишає бажати кращого, відзначають фахівці. Їх складно адекватно застосовувати і виконувати, що провокує все нові правки. Відомства штампують законопроекти, прагнучи якомога оперативніше виконати президентські доручення, а експертам відводять мізерний термін для оцінки законодавчих ініціатив (іноді завершення слід підготувати фактично за день). У підсумку в Думу потрапляють "сирі" законопроекти, які стрімко проходять через конвеєр трьох парламентських читань: нерідко вони приймаються в першому читанні за один день, а на внесення поправок відводиться максимум тиждень. По суті стадія обговорення, в рамках якої можна було б виявити і ліквідувати недоліки, пропускається.
Від парламентської дискусії до мораторію на правку законів
Піти від нестабільності регулювання, на думку експертів, можна за рахунок введення мораторію або часткового обмеження на правку законів. Однак у такого заходу є свої ризики, а саме збереження неякісних або застарілих положень, які лише зашкодять бізнесу і громадянам. Інша група фахівців запропонувала виправляти дефекти вже прийнятих норм за допомогою судової практики, тоді не буде потрібно внесення нових правок. При цьому, підкреслюють експерти, потрібно розвивати механізми, які могли б відсіювати неякісні ініціативи. Наочним прикладом цього є процедура коригування Цивільного кодексу, яка передбачає обов'язковий етап оцінки поправок президентським Радою з кодифікації і вдосконалення цивільного законодавства. А зміни до Кримінального кодексу можна вносити, лише заручившись схваленням Верховного суду. Такі "експертні фільтри" були б не зайвим встановити для поправок в кожен базовий кодекс, вважають експерти.
При цьому багато хто з учасників дискусії зійшлися на думці, що ефективним способом підвищити якість прийнятих законів стане розвиток парламентської дискусії. Для цього в Держдумі повинна бути партійна і фракційна конкуренція, в іншому випадку стимулів до ретельного обговорення ініціатив так і не з'явиться, вважають фахівці. Якщо ж розвиток конкуренції між фракціями виявиться нездійсненною місією, можна встановити заборону на прискорений розгляд проектів поза регламентом, а також посилити "вага" висновків правового управління Держдуми, який складається з "грамотних фахівців", відзначили учасники зборів ЦСР. Крім того, окремі експерти висловилися за заборону на прийняття законів "про внесення змін до законів про внесення змін", так як подібна форма законотворчості не дає в повній мірі оцінити зміст поправок.
Нове скликання Держдуми також усвідомлює, в чому проблеми якості законотворення і працює над їх вирішенням, передають "Ведомости" точку зору Олександра Пожалова з Інституту соціально-економічних і політичних досліджень (ІСЕП). Так, наприклад, зазнав змін регламент роботи Держдуми: тепер законопроекти неможливо розглядати в прискореному режимі. Поки що діє неформальна заборона на внесення до кодексів неузгоджених поправок під виглядом депутатських, але незабаром він придбає законодавчу силу.
Політолог Катерина Шульман виступає за парламентську конкуренцію для підвищення якості законів. Вона вважає, що якщо щодо спірного закрнопроекту немає єдиної думки, виникає необхідність дискутувати, залучати експертів, виносити його на громадське обговорення. В результаті закон розглядає повільніше, але виходить більш осмисленим і продуманим. Крім того, ще одним дієвим методом може стати не жорсткий мораторій на обмеження права законодавчої ініціативи, а "м'який" - заборона на прискорений розгляд проектів, обмеження їх "терміну придатності" (про що також вже говорять і самі депутати), проведення парламентських слухань по найбільш важливим з них.
Цивільний та арбітражний процес, виконавче провадження
В основному прийняття законів в цій галузі з 1994 по 2016 роки підпорядковувалося тим же правилам, які характерні для затвердження федеральних законів в цілому. Тобто спостерігається щорічна тенденція до наростання числа прийнятих ініціатив. Однак є деякі відмінності: так, локальні максимуми законодавчої активності припали на 2011 і 2015 рік (у загальній статистиці це 2010 і 2014 роки), локальний мінімум - на 2014 рік (в той час як в країні, навпаки, був пік активності законодавців). Стрибок 2015 року міг бути наслідком скасування в серпні 2014 року Вищого арбітражного суду, що зажадало внесення правок в норми інших законів, що відносяться до цієї галузі. При цьому простежується ще одна закономірність: на відрізку 1994-2003 років в основному приймалися нові акти, а з 2004 року до середини минулого року (кінець звітного періоду) вносилися правки в уже існуючі.
"Еволюція російського цивільного та арбітражного процесу в другому десятилітті 2000-х характеризується істотним сплеском активності законодавців, значно змінює процесуальні інститути, закладені на початку тисячоліття в зв'язку з прийняттям Цивільного процесуального та Господарського процесуального кодексів нової Росії", - зазначає Олег Харитонов, старший юрист Арбітражної практики юрфірми VEGAS LEX . 2010-2012 роки стали періодом зміни цивільного процесуального законодавства, спрямованого на деяку уніфікацію підходів судової системи при розгляді справ у вищих інстанціях по моделі, закладеної раніше в арбітражному процесі, говорить експерт. А з 2014 року можна простежити зворотну тенденцію, коли арбітражний процес частково змінювався для адаптації підходів, зокрема, до оскарження судових актів за зразком, який існує в цивільному процесі, причиною чого, безумовно, стало скасування Вищого арбітражного суду і перехід його функцій до Верховному суду , Підкреслює юрист.
На думку Харитонова, 2015-2016 роки можуть похвалитися, по-перше, повноцінної реформою в сфері цивільного процесу та іншого пов'язаного законодавства в зв'язку з прийняттям нового кодифікованого акту, Кодексу адміністративного судочинства, спрямованого на врегулювання питань розгляду судами загальної юрисдикції адміністративних справ з публічних правовідносин і справ про оскарження нормативних правових актів і актів, які мають нормативними властивостями. "Це, в першу чергу, спричинило вилучення відповідних інститутів з ЦПК, - зазначає юрист. - По-друге, у зв'язку з реформуванням системи розгляду спорів третейськими судами в зазначений період були істотно змінені цивільний процесуальний і арбітражний процесуальний кодекси, а також законодавство про третейські судах і міжнародний комерційний арбітраж ".
Тенденція розвитку цих галузей полягає в поступовому створенні єдиного процесу, говорить юрист "Хренов і партнери" Софія Карпенкова. "Можливо, це пов'язано зі скасуванням ВАС і, ймовірно, є досить передбачуваним, оскільки концепція єдиного процесуального кодексу була запропонована вже досить давно, - продовжує вона. - Крім того, все більше суперечок можливо передати на розгляд третейських судів, наприклад, законодавець допустив передачу на їх розгляд деяких категорій корпоративних суперечок. Якщо специфіка справи дозволяє розглядати його третейським судом, то, дійсно, можливість передачі дозволить істотно розвантажити суди ". Карпенкова також нагадала про недавній прийнятті КАС, який включив в себе положення, раніше регульовані АПК. "З огляду на те, що КАС було прийнято відносно недавно, практика, так само як і процес, ще формуються. І як раз на прикладі КАС можна простежити тенденцію зближення процесів, про яку говорилося вище, оскільки КАС поєднує в собі елементи обох процесів", - резюмує юрист.
банкрутство
юрист "Хренов і партнери" Сергій Морозов зазначає загальну тенденцію до кодифікації норм, що регулюють банкрутство: до чинного закону про банкрутство були інкорпоровані норми про неспроможність кредитних організацій (раніше це питання регулювалося окремим законом) і про банкрутство громадян, щодо яких також висувалися пропозиції про необхідність врегулювання даного інституту спеціальним законом . При цьому законодавець продовжує розвивати інститути банкротних права шляхом внесення в закон численних поправок, говорить Морозов. Зокрема, найбільша активність проявляється з наступних питань: 1. регулювання діяльності арбітражних керуючих (це проявляється як в уточненні вимог до них, так і в посиленні відповідальності за неналежне виконання обов'язків, покладених на керуючого законом); 2. закріплення в законі нових гарантій прав пайовиків при банкрутстві забудовника; 3. залучення контролюючих осіб до субсидіарної відповідальності: зокрема, законодавець дещо розширив поняття контролюючої особи, а також підтвердив обгрунтованість судової практики, яка допускала залучення контролюючих осіб до відповідальності навіть після припинення справи про банкрутство.
"Тенденція до розвитку банкротних законодавства шляхом внесення до нього поправок, очевидно, продовжиться, - вважає Морозов. - Зараз на розгляді в Держдумі знаходиться ще ряд проектів, що пропонують внесення значних змін до цього закону. Зокрема, всерйоз обговорюються питання про заміну черг кредиторів на більш диференційовані класи (по аналогії з США), обмеження участі в справі про банкрутство кредиторів, афілійованих з боржником, і застосуванні в справі про банкрутство так званого "Арестовим" застави ".
Податки і збори
Динаміка законотворчості в цій сфері повторює загальну активність прийняття федеральних законів (відхилення відзначаються тільки в 2002, 2005 і 2007 роках). При цьому в перід з 1994 по 2002 рік не можна говорити про стійку законодавчої політики, підкреслюється в доповіді. З 1999 року набула чинності перша частина Податкового кодексу, з 2001 року - друга. З 2003 року законодавці в основному вносять правки до вже діючих актів, які регулюють цю галузь.
підприємницька діяльність
Число Нових Законів, что регулюють бізнес-сферу, на протязі звітного ПЕРІОДУ змінювалося інакше, чем змінювалося загальна Кількість прийнятя федеральних ініціатив. Локальний мінімум в Цій Галузі НЕ збігся Із загально в 2003 году, а Локальні максимуми були однаково только в 1999 и 2007 роках. Збільшення в 1995-1996 роках кількості законів, які зачіпають інтереси підприємців, в доповіді пов'язують з прийняттям першої та другої частин ГК, що зажадало вжиття передбачених цим кодексом федеральних законів і приведення їх у відповідність з уже діючими. Причому правка початку переважати над прийняттям нових законів з 2003 року.
Судоустрій, адвокатура, нотаріат, органи юстиції
Пік законотворчої активності в цій сфері, який припав на 2007 рік, автори дослідження пов'язують з прийняттям поправок в першу статтю закону "Про загальну числі світових суддів і кількості судових ділянок в суб'єктах РФ". Таке число змін, прийнятих окремими законами протягом року, є винятковим. Закон прийняли в 1999 році, в 1999-2006 роках він змінювався 10 разів, а в період з 2008 до 2016 року зазнав 42 поправки. Це пояснюється тим, що з 2007 року вступила в силу нова редакція п. 4 ст. 4 закону про мирових суддів, згідно з якою верхню межу чисельності населення на один судовий ділянку скоротили з 30 000 до 23 000 чоловік, що спричинило зміну числа судових ділянок в багатьох суб'єктах країни. Інші правки в цей закон вносилися для того, щоб адаптувати розміщення світових судів до нерівномірності розподілу населення по територіях суб'єктів. Вперше число законів про зміни перевищило кількість нових законів в цій галузі в 2003 році, проте стійкий характер така політика прийняла в 2006 році.
цивільне законодавство
Локальні максимуми прийняття законів в цій галузі збіглися з загальноросійськими в 1995, 2004, 2007 і 2014 роках, локальні мінімуми були іншими лише в 2003 і 2008 роках. Динаміка прийняття нових актів у сфері цивільного законодавства в цілому демонструє залежність від двох основних чинників: загальної активності прийняття нових законів і політики розвитку галузі.
З 2002 року по теперішній час федеральні закони в даній сфері є скоріше "змінюють" ніж "концептуально новими", зазначає Дмитро Железнов, к. Ю. н., адвокат, викладач Університету ім. О. Є. Кутафина (МДЮА). "З одного боку, це добре, - продовжує він. - Проводиться масштабна реформа цивільного законодавства, регулювання стає більш сучасним і адекватним. У законодавстві знаходять відображення правове регулювання знову з'являються суспільних відносин. З іншого боку, погано. Внесення змін до актів цивільного законодавства найчастіше є хаотичними, погано пропрацювали і спішно прийнятими. Ця обставина вже призвело до контрзаходів - не так давно було заборонено внесення "несистемних" змін в ГК (див. " Правки в ГК можна буде вносити лише окремими законами ")". Отже, на держрівні визнали, що подібних правок занадто багато, укладає Железнов. Він вважає, що зміна такої фундаментальної галузі повинно проходити "без явних перекосів в будь-яку сторону". "Треба вживати нові закони, але також повинні вноситися і зміни до вже діючих. І все це повинно знаходитися рівно в тій пропорції, яка дозволить уникнути плутанини, протиріч і колізій в їх застосуванні", - підкреслює адвокат.
Кримінальне, кримінально-процесуальне, кримінально-виконавче законодавство
Розвиток законотворчості в цій сфері в цілому повторює загальні тенденції прийняття законів. При цьому з 1994 по 2002 рік не можна говорити про переважання якоїсь законодавчої політики в сфері кримінального правосуддя, оскільки відсутні тривалі періоди з переважанням нових законів або законів про внесення поправок (див. Діаграму). Але з 2003 року однозначно стала переважати політика поправок. У дослідженні це пов'язано з тим, що з липня 2002 року вступив в силу в істотній частині КПК (останній з трьох кодексів, що регулюють дану сферу).
"На жаль, складно дати глибокий аналіз законодавства по сухих цифр статистики, - каже партнер колегії адвокатів" делькредере "Максим Степанчук. - Ми бачимо, що кількість законів неухильно зростає. Я думаю, це пов'язано з тим, що суспільні відносини розвиваються і вимагають все більш детального і комплексного регулювання. При цьому, звичайно, хотілося б, щоб зміни вносяться не точково, а з урахуванням загальної концепції розвитку тієї чи іншої галузі права ".
