Нове публічне управління

1. ДЖОН СТЮАРТ МИЛЬ
2. Основні роботи
3. Джон Стюарт Мілль
4. Джон Стюарт Мілль про представницькому правлінні
5. Джон Стюарт Мілль про державне управління
6. Джон Стюарт Мілль про функції уряду

ДЖОН СТЮАРТ МИЛЬ

(20.05.1806 - 8.05.1873)

англійський економіст і філософ

Основні роботи

Роздуми про представницькому правлінні

Джон Стюарт Мілль

про демократію

З усіх міркувань видно, що єдина форма правління, цілком задовольняє всім вимогам громадськості, та, в якій бере участь весь народ; що виконання навіть самої незначної суспільної функції корисно; що участь повинно бути всюди настільки велике, наскільки це допускає загальний рівень культури, досягнутий даним суспільством, і що, нарешті, ніщо не може бути так бажано, як допущення всіх до участі в управлінні країною. Але так як в суспільстві, якщо воно перевищує своїми розмірами маленький місто, всі члени можуть особисто взяти участь тільки в самій нікчемною частини громадських справ, то ідеальним типом досконалої форми правління може бути тільки представницький.

Джон Стюарт Мілль про представницькому правлінні

Представницьке правління означає, що весь народ або значна його частина користується через засіб періодично обираються ними депутатів вищої контролюючою владою, яка у будь-якому державному ладі десь та знаходиться. Цією вищою владою нація повинна мати в усій її повноті. Їй має належати керівництво всіма заходами уряду щоразу, коли це їй заманеться.

Джон Стюарт Мілль про державне управління

... Подібне розходження існує також і в пристрої виконавчих галузей управління. Їх механізм хороший, коли чиновники відповідають певним вимогам, коли встановлені особливі правила для їх підвищення по службі; коли існує правильний розподіл праці між ними; коли діловодство ведеться за певним методичного плану і встановлений правильний і доступний контроль над ним; коли кожен чиновник знає, за що він відповідальний, і коли публіка знає ступінь його відповідальності; коли, нарешті, вжиті дійсні заходи проти недбалості, фаворитизму і хабарництва. Але політичні гарантії самі по собі мало дійсні: вуздечка без вершника не може керувати конем. Якщо контролюючі чиновники так само продажні і недбалі, як ті, яких вони контролюють, або якщо суспільство, ця головна пружина всього контролюючого механізму, надто неосвічене, пасивно, або занадто безтурботно і неуважно для виконання свого завдання, то мало користі буде і від самого кращого адміністративного апарату. Проте хороший апарат завжди слід віддати перевагу поганому. Він дає можливість проявитися самої нікчемною рухової або затримує силі, а без нього і значна сила пропадає даром. Гласність сама по собі не може ні усунути зло, ні служити стимулом до добра, якщо суспільство не хоче звертати уваги на те, що відбувається перед його очима; але чи може воно без гласності перешкоджати або сприяти тому, чого йому навіть не дозволено бачити? Ідеально досконалий пристрій будь-якого суспільного установи полягає в тому, щоб інтереси службовців в ньому співпадали з їх обов'язками. Ніяка система сама по собі вам цього не дасть, але ще менш можна цього досягти без системи, майстерно пристосованої до згаданої мети.

Джон Стюарт Мілль про функції уряду

Намагаючись перерахувати основні функції уряду, ми стикаємося з тим, що вони значно різноманітніше, ніж це могло б здатися на перший погляд. Ці функції не можуть бути окреслені строгими демаркаційними лініями, якими намагається обмежити їх некомпетентне громадську думку. Іноді, наприклад, доводиться чути, що уряди повинні присвятити себе діяльності щодо захисту суспільства від сили або обману. При цьому вважається, що люди повинні бути вільними у своїх діях, здатними подбати про себе самостійно, і що поки людина не вдається до сили або обману, не зазіхає на права особистості або на власність, законодавці і уряду жодним чином не повинні проявляти до нього інтерес .

Однак чому люди повинні бути захищені їхні урядом, тобто їх колективної силою, лише від насильства і обману, а не від інших зол, які не настільки очевидні? Якщо люди не в змозі захистити себе самостійно, вони змушені звертатися за допомогою до уряду. Можна вимагати, щоб люди захищали себе навіть проти сили за допомогою своїх вмінь, мужності або вдавалися б до сторонньої допомоги або оплачували захист проти сили, як вони в дійсності і роблять, коли уряд не в змозі їх захистити, але від обману кожен повинен захищатися з допомогою власного розуму. Однак не будемо на цьому етапі вступати в дискусію щодо принципів, зосередимо нашу увагу на фактах.

Під яку рубрику - протидії силі або протидії обману підпадає, наприклад, застосування законодавства з питань спадкування? В тій чи іншій мірі такі закони повинні існувати в будь-якому суспільстві. Здавалося б, можна констатувати, що в цьому відношенні завданням уряду було б виконання волі індивіда, вираженої в заповіті на право розпорядження його власністю. Це, однак, в крайньому ступені спірно. Ні, мабуть, жодної країни, закони якої забезпечують абсолютне виконання умов заповіту. Розглянемо типовий випадок, коли заповіт взагалі відсутня. Хіба не закон, а значить - уряд, встановлюють загальні принципи спадкування і визначають спадкоємця? А якщо спадкоємець в якійсь мірі неправоспособен, хіба не закон і уряд призначають довірених осіб, як правило, з числа чиновників, для того, щоб зібрати власність воєдино і використовувати її з максимальною користю для спадкоємця?

Існує безліч інших випадків, коли уряд бере на себе турботи по розпорядженню власністю тому, що того вимагають або громадські інтереси в цілому, або інтереси лише окремих зацікавлених осіб. Так часто відбувається у випадках зі спірною власністю і у випадках з юридично оголошеної неспроможністю. Ще ніхто ніколи не заперечував то думка, що, вирішуючи подібного роду завдання, уряд перевищує свої повноваження.

Не настільки простим, як може здатися, є і визначення власності як такої. Можна було б припустити, що закон проголошує в якості власності і захищає лише те, що вироблено самою людиною, або те, що їм придбано по чесному і добровільною згодою з виробником. Але хіба в якості власності визнається тільки те, що вироблено людиною? Хіба не існує сама земля, її ліси і води та інші природні багатства на її поверхні і в надрах? Це - надбання всього людства, і тому повинні існувати правила спільного користування цими багатствами. Не може залишатися невирішеним питання про самих правах і умовах, при яких індивіду дозволяється розпоряджатися якою-небудь частиною спільної спадщини. Жодна з функцій уряду не є настільки необов'язковою і в той же час нерозривно пов'язаної з ідеєю цивілізованого суспільства.

І знову, легітимність уряду поширюється на протидію насильству і віроломства, але під якою рубрикою ми повинні помістити покладену на людей обов'язок виконувати умови договорів, укладених між ними? Невиконання їх не обов'язково має на увазі обман; людина, що уклала договір, міг цілком щиро бажати виконання його умов. І, далі, сам термін «обман», який навряд чи може бути застосований навіть до випадків свідомого розірвання договору, коли було відсутнє намір обдурити, тим більше не може використовуватися, коли невиконання зобов'язань стало наслідком недбалості.

Хіба забезпечення виконання умов договору не одна з функцій уряду? Тут доктрина невтручання, без сумніву, отримує досить розширювальне трактування. Стверджується, що забезпечення контролю за дотриманням умов договорів не є, задля більшого задоволення уряду, просто регулюванням відносин між індивідами, - це є щось більше; це надання законної сили виконання умов договору, в якому висловилася воля індивідів, які уклали його. Приймемо без обговорення такого роду розширення «обмежувальної» теорії; приймемо її такою, яка вона є. Увага урядів до дотримання договорів не обмежується лише їх юридичною підтримкою. Сам факт, що людина не з примусу і не в результаті обману взяв на себе якісь зобов'язання по відношенню до іншого, мало що значить. Є обіцянки, які не мають ніякого відношення до суспільного блага, які учасники угоди проте приречені дотримуватися. Не кажучи вже про те, що існують угоди відверто протизаконні, є і такі, які не підпадають під юрисдикцію закону або через інтереси сторони, що дала обіцянку, або через невідповідність угоди політиці держави. Договір, відповідно до якого один індивід продає себе в рабство іншого індивіда, буде визнаний недійсним судом цієї країни і судом більшості країн Європи. Закони тільки декількох націй можуть забезпечити контроль за дотриманням договорів з приводу дій, які розглядаються як проституція або інших матримоніальних договорів, умови яких в якійсь мірі відрізняються від передбачених законом як обов'язкові. Але оскільки одного разу визнано, що існують певні угоди, яким з міркувань доцільності не повинна надаватися сила закону, неминуче виникає питання про законність інших угод. Чи повинна, наприклад, надаватися сила закону трудовими контрактами, в яких обумовлюється занадто низька заробітна плата або відповідно до яких тимчасові умови праці є гранично несприятливими? Чи повинні отримувати силу закону контракти, відповідно до яких одна особа зобов'язується перебувати на службі в іншої особи понад нетривалого періоду часу? Чи повинен шлюбний контракт, укладений на все життя, визнаватися урядом нерозривним, якщо одна або обидві уклали його боку навмисно бажають його розірвати? Кожне питання, який може виникнути в зв'язку з характером укладених договорів або в зв'язку з обумовленими ними відносинами між людьми, знаходиться в сфері діяльності законодавця, який не може залишити його без розгляду та прийняття того чи іншого рішення.

Отже, запобігання і протидія насильству і обману забезпечує відповідну зайнятість солдатів, поліцейських і суддів кримінальних судів. Але є ще цивільні суди. Покарання зла - одна з функцій правосуддя, вирішення цивільних суперечок - інша. Між людьми виникає безліч суперечок не внаслідок злого наміру сторін, а в результаті неправильного тлумачення їх юридичних прав або через незгоду щодо фактів, від обгрунтування яких і залежать ці права. Хіба не відповідає суспільним інтересам те, що держава призначає офіційних осіб, покликаних усувати невизначеність і припиняти ці суперечки? Не можна сказати, що це диктується абсолютною необхідністю. Люди можуть вибрати арбітра, рішення якого будуть визнаватися обов'язковими; вони так і чинять там, де взагалі відсутній інститут суду або де суди не користуються довірою, або де судова тяжба є затяжний і дорогої, або де ірраціональність процедури збору свідчень утримує людей від того, щоб вдаватися до послуг судів. Проте повсюдно вважається правильним, що держава зобов'язана призначати цивільні суди. І навіть якщо їх недоліки змушують людей звертатися в інстанції, які замінять суди, все одно сама їх наявність як резервної легальної сили, здатної прийняти справу до розгляду, забезпечує інстанціях, який заміняє суди, більшу частину їх дієвості.

Держава не тільки вирішує спори, а й вживає заходів щодо запобігання причин їх виникнення. Закони більшості країн встановлюють правила, що регулюють безліч речей, які не стільки від того, що важливо, яким саме способом вони регулюються, скільки тому, що їх так чи інакше необхідно врегулювати, так щоб при цьому не виникало питань з приводу предмета врегулювання. Закон наказує формулювання для багатьох типів договорів, з тим щоб запобігти непорозуміння сенсу і виникнення суперечок з приводу формулювань. Він також передбачає, що в разі виникнення таких суперечок повинні бути доступні свідоцтва, що можуть допомогти їх вирішенню, що має на увазі завірення документів підписами свідків і дотримання необхідних формальних процедур при укладанні контрактів. Закон стежить за автентичністю свідоцтв щодо фактів, пов'язаних з правовими наслідками. Подібні факти, а саме: дати народжень, смертей, укладення шлюбів, характер заповітів, контрактів, юридичних процедур заносяться до відповідних журнали. При цьому ніколи не передбачається, що, виконуючи такі функції, уряд переступає межі своїх повноважень.

Отже, хоч би широким не було тлумачення доктрини, що індивіди самі є достатніми гарантами власних інтересів і що уряд не несе ніяких інших зобов'язань перед ними, крім їх захисту від посягань інших індивідів, ця доктрина може бути застосована тільки до тих людей, які можуть дей ствовать від власного імені. Індивід може бути дитиною або лунатиком, або людиною, що впав в безумство. Закон, без сумніву, повинен стояти на сторожі інтересів таких людей. І він не обов'язково робить це через своїх представників. Він часто покладає опікунство на родичів або близьких. Однак закінчуються чи на цьому його функції? Хіба, передавши контроль за інтересами однієї особи іншій особі, він не залишає за собою функцію загального нагляду та забезпечення належного опікунства з боку особи, якій воно довірено?

Існує безліч інших прикладів, коли уряду, з загального схвалення, беруть на себе повноваження по виконанню функцій, найбільш очевидною метою яких є досягнення суспільного блага. Розглянемо як приклад функцію (яка є одночасно монополією) карбування монети. Ця функція присвоюється урядом з єдиною метою - заявити індивідам, що вони позбавляються від турбот, пов'язаних з тривалою і дорогою процедурою зважування та визначення хімічного складу монет. Ніхто проте навіть з числа найбільш завзятих критиків державного втручання не заперечує проти цього на підставі того, що це нібито невластива уряду функція. Предпісиваніе набору стандартних мір і ваг - ще один приклад. Ще один приклад - мощення, освітлення, очищення вулиць та проїздів. При цьому неважливо, хто займається цим - центральний уряд або, що більш типово і бажано, - муніципальна влада. Будівництво та поліпшення портів, спорудження маяків, проведення зйомок місцевості з метою створення точних топографічних і морських карт, зведення дамб для боротьби з морськими приливами і зміцнення річкових берегів - також приклади подібного роду.

Ці приклади можна продовжувати до нескінченності, що не заступаючи при цьому на спірну територію. Однак сказаного вже достатньо, щоб прийти до висновку, що загальновизнані функції уряду поширюються на набагато більшу кількість сфер діяльності, ніж ті, які можуть бути укладені в жорсткі рамки будь-якого суворого визначення. І чи можливо знайти виправдання правомірності їх всіх стосовно кожній сфері, крім одного, найбільш зрозумілого - загальної доцільності. Точно так же не можна обмежити втручання уряду одним універсальним правилом, за винятком самого простого і найбільш абстрактного - втручання не повинно визнаватися обґрунтованим до тих пір, поки доцільність не стала цілком очевидною.